Leve de grote stad

« Voorgaand artikel | Overzicht | Volgend artikel »

 Organische ontwikkeling en precieze verantwoording
15 oktober 2012

Twee dingen sprongen eruit toen tien jaar geleden de visitatiecommissie van de G-4 Rotterdam aandeed: de opvallende scores op het punt van sociaaleconomische achterstand en de gebrekkige in- en externe coördinatie van het gemeentelijk apparaat. Wat het eerste aangaat waren de vertegenwoordigers van Utrecht, Amsterdam en Den Haag werkelijk verbaasd, alsof wat hun van Rotterdamse kant al jaren was verteld, nooit tot ze was doorgedrongen. Wat het tweede betreft deed de commissie de dringende aanbeveling om vooral orde in de sturing aan te brengen.

Mijn werkbezoek in het kader van Rotterdam revisited begon bij de Luchtsingel en eindigde met een bespreking van de DIN-systematiek, wat mij als thema van dit kleine essay respectievelijk ‘organische ontwikkeling’ en ‘precieze verantwoording’ heeft ingegeven. In hun combinatie geven ze wellicht een antwoord op een permanent bestuursdilemma en gaan ze ook in op de kwesties van achterstand en van sturing. Het is zeker interessant om te bezien hoe Rotterdam hier nu mee omspringt en hoe ver de stad sinds tien jaar geleden gekomen is.

Organische gebiedsontwikkeling
De luchtsingel is een door Rotterdamse professionals bedachte ingreep die de competitie rond het Stadsinitiatief heeft gewonnen. Het Schieblock waar de initiatiefnemers huizen is door hen al eerder voor de sloop behoed en met een bezettingsgraad van meer dan 70% inmiddels een van de best gebruikte kantoorgebouwen van Rotterdam. Wat architectenbureau ZUS met deze acties teweeg heeft gebracht en nog teweegbrengt is een vorm van gebiedsontwikkeling die afwijkt van wat in Rotterdam overheerst. In hun eigen woorden gaat het om ‘stad maken’ door het met betrekkelijk kleine interventies uitlokken van gebruiksverandering, wijziging van sfeer en imago en het prikkelen van nieuwe initiatieven. Daarmee worden potenties van het gebied blootgelegd en geactiveerd. In tegenstelling tot een geplande ontwikkeling die een bedacht programma bedoelt te realiseren zou ik dit organische gebiedsontwikkeling noemen. Organisch, omdat het de logica van het natuurlijke groeien volgt waarin de ontwikkeling van functies in onderlinge afhankelijkheid en opeenvolgende fasen de regel is, spontane mutaties inbegrepen. In een tijd waarin de grote investeerders met hun grote kapitalen en grote volumes het laten afweten, is dit een uitkomst. Maar het is ook een aanwijzing voor andere tijden. Het central district zou zich zo over meerdere jaren kunnen ontwikkelen.

Mijn eerste advies is om in het central district niets meer te slopen voor zover niet bouwvallig – maar daar lijkt geen sprake van; en dus de ontwikkeling te laten verlopen door hergebruik en toevoeging. Mijn tweede advies is om ook andere plekken in Rotterdam te bezien op de mogelijkheid van zo’n organische ontwikkeling en daar gebruik van te maken. Rotterdam heeft sinds het laatste kwart van de 19e eeuw een stevige traditie opgebouwd van vernietiging&vooruitgang, zodat het verleidelijk is om elke ontwikkeling van enig belang zo te denken. Het Schieblock en omgeving bewijst dat het ook anders kan.

Gebiedsgericht werken
Wanneer de deelgemeenten door het Rijk wettelijk onmogelijk worden gemaakt – wat overigens alle Thorbeckianen in Nederland een gruwel moet zijn, het idee dat grote gemeenten niet meer over hun eigen inrichting zouden mogen beslissen – dan blijft als altijd het dubbele vraagstuk: hoe een zo groot mogelijke burgerlijke zeggenschap te garanderen en hoe daarbij effectief en efficiënt te besturen. Dus de doeleinden van democratie en goed bestuur te combineren. Hoewel deze twee doeleinden altijd naast elkaar hebben bestaan was dat niet steeds met hetzelfde gewicht. De strijd in de PvdA van de jaren zeventig tussen de formeel-representatieve lijn en de basisdemocratische lijn, in casu tussen de ‘deelgemeenten’ en de ‘projectgroepen’ vertoont grote verschillen in gewicht op het punt van burgerlijke zeggenschap. Met uitzondering van de aangewezen stadsvernieuwingswijken in de periode 1974 – 1994 heeft de formeel-representatieve lijn gedomineerd, zij het gepresenteerd als ‘burgernabij bestuur’ en door verschillende vormen van participatie omlijst. Over effectiviteit en efficiëntie van de deelgemeenten is meer dan genoeg discussie geweest, over het democratisch gehalte ook wel, maar minder. Het gebiedsgericht werken, zo bleek ook bij de presentatie, zoekt primair naar vormen voor een effectief handelende overheid. Deze worden in ieder geval gezocht in verbeterde interne samenwerking, een sterkere informatiepositie van bestuur en apparaat en veel meer mogelijkheden tot terugkoppeling. Als het werkt (volgens de DIN-systematiek) levert het mogelijk een zeer precieze verantwoording op. Wat is er door wie gedaan met welke middelen en met welk effect. En ook: wat moet er worden bijgesteld of teruggedraaid gegeven de nu bekende uitkomsten of veranderde omstandigheden. En dit alles permanent. Het ziet eruit als een grote stap voorwaarts in transparantie. En dat kan het ook werkelijk zijn als de systematiek niet alleen bestuurders maar ook burgers inzicht verschaft.

Maar hoe zit het met de zeggenschap? De ‘filosofie’ van het gebiedsgericht werken spreekt wel van informatie uit de wijk, de behoeften van de burger en van zelfredzaamheid en verantwoordelijkheid van bewoners stimuleren. In geen van die termen echter komen bewoners als politiek handelend subject voor. Of dit in de corresponderende realiteit wel zo is hangt van een aantal zaken af. Aan de kant van de bevolking natuurlijk van haar organisatiegraad en politiek bewustzijn. Aan de kant van de overheid van haar toegankelijkheid en de ruimte die ze laat en biedt voor initiatief van onderop. Van belang is of ‘zelfredzaamheid en verantwoordelijkheid’ alleen individueel of ook collectief worden begrepen, en of ze ook betrekking hebben op het publieke domein (of uitsluitend op de huiselijke kring en eigen subcultuur). Zeker bij het wegvallen van de deelgemeenten is er reden om ‘minder overheid’ ook te begrijpen als een kans voor veel meer zelfbestuur. Delen van wijken zouden kunnen worden aangewezen als ‘gemene gronden’, die onder publieke randvoorwaarden aan de omliggende wijk als gemeenschapsbezit worden uitgegeven; buurtvoorzieningen kunnen coöperatief geëxploiteerd worden. Maar als de deelgemeenten blijven bestaan is er ook reden om zulke exercities te maken. Dan kan bovendien worden bezien of de verhoudingen tussen de bestuurders, dus de gekozen bewoners, en de bewoners/kiezers coöperatiever kunnen worden dan ze nu vaak zijn. Bijvoorbeeld bij de aanpak van Rotterdam Zuid, waarop het inmiddels zoveelste ingrijpende plan is losgelaten, is dit een succesfactor die onderschat wordt. In het nationaal programma Kwaliteitssprong op Zuid worden de bewoners eerst statistisch geproblematiseerd en vervolgens met retorische oproepen van talentontwikkeling en eigen kracht bestookt. Wat ontbreekt is de simpele aanspreking als staatsburgers met eigen initiatieven, eigen organisaties en kiesrecht.

Mijn derde advies is om het denken in termen van achterstandsbeleid te corrigeren met coproductie van beleid. Dus het koersen op ‘eigen kracht’ van bewoners begint met de erkenning van hun burgerschap.

Arbeidsmarkt
De presentatie over het arbeidsmarktbeleid, tussen de twee vorige in, liet een groot relatienetwerk van de gemeente zien. Werkgevers, onderwijsinstellingen en gemeente zitten in een zinvol verband om Rotterdammers aan betaalde arbeid te helpen. Sinds het rapport van de visitatiecommissie is op dit punt kennelijke vooruitgang geboekt. Er is veel meer actieve betrokkenheid van derde partijen.

Een punt van kritiek heb ik hier ook. In het meegestuurde materiaal wordt Rotterdam door de jaren heen vergeleken met Den Haag, Amsterdam en Utrecht. Deze vergelijking wordt niet gerelativeerd. Integendeel, alles waar Rotterdam ‘minder’ in is wordt als achterstand gekenschetst. Het sterkst is dit zichtbaar in de Kwaliteitssprong op Zuid, waar doelstellingen gelden, niet alleen dat Rotterdam op landelijke gemiddelden moet komen, maar zelfs Rotterdam Zuid op Rotterdamse gemiddelden. Waarom in vredesnaam? Vergelijkingen zijn zinvol als er sprake is van directe concurrentie met andere steden of stadsdelen, of als stad met de regio; of als er sprake is van gelijke startposities en vergelijkbare kenmerken. Europese havensteden hebben bijvoorbeeld alle in de jaren tachtig door forse bedrijfssaneringen flinke veren moeten laten. En ze hebben ook alle voor de taak gestaan vervangende bedrijvigheid te vinden. Hoe pakt hier de vergelijking uit? En met onze regio hebben we natuurlijk een al jaren durende strijd om de meer welvarende, c.q. de kansarme inwoners. Maar vergelijkingen van Rotterdam met Amsterdam, Utrecht of Den Haag wijzen alleen maar uit dat het hier om heel verschillende steden gaat, met ieder haar eigen functieprofiel.

Mijn vierde advies is om volop uit te gaan van de eigenheid van Rotterdam. Hou op met je aan anderen te spiegelen, zeker als je daarvan mismoedig wordt. Deze stad is zowel hip als ruig en ze is mede daarom zo hip omdat ze die bijzondere ruigheid houdt. Hopelijk voor immer.

Dilemma: doorzettingsmacht of eigen kracht?
Het dilemma waarmee ik begon geldt voor alle openbaar bestuur. Degenen die besturen worden bevraagd op hun ‘prestaties’ en zullen daarnaar handelen. Ze moeten zich afvragen hoe groot hun ‘doorzettingsmacht’ is. De poging tot precieze verantwoording die in de DIN-systematiek zit heeft de aantrekkelijke kant van een feitelijke grondslag, maar de valkuil van een bedrijfsmatige blik. Alsof de gemeentelijke overheid de producent van de resultaten is. Impliciet worden dan instellingen en bewoners uitvoerders van overheidsbeleid.

De nadruk op de ‘eigen kracht’ van burgers is een correctie op de overheid als bedilzuchtige vader of overbezorgde moeder. Wanneer het om meer gaat dan een schaamlap voor bezuinigingen is er een nieuwe route ingeslagen, die van de gemeentelijke bestuurders (en ambtenaren!) een andere opstelling vraagt. Zij kunnen zich dan nog minder als ‘bedrijfsleiding’ opvatten dan eerst. Het gaat primair om de erkenning van die eigen kracht. En dat is veel meer dan de vaststelling hoeveel leer- of arbeidsvermogen en ruimte voor mantelzorg een individuele inwoner heeft. Het is ook de erkenning van de eigen kracht van de samenleving, dus van de burgers in vereniging. Organische ontwikkeling is de uitkomst van heel veel sociaal en economisch ondernemerschap, dat tot op heden niet altijd op de overheid als bondgenoot kan rekenen. Zelfs met publiek geld beloonde bewonersinitiatieven ondervinden in veel deelgemeenten geen enkele belangstelling van de raad en het bestuur. Toch is echte belangstelling van de overheid voor wat zich in de stad ontwikkelt een absolute voorwaarde voor de kwaliteit van haar eigen optreden en voor productieve politieke verhoudingen.

Mijn vijfde advies is om door te gaan op de lijn van bewonersinitiatief en stadsinitiatief. Gebruik ze als experimenten voor een duurzame verandering in de verhoudingen tussen burgers, gekozen bestuurders en raadsleden. Wederzijds vertrouwen is hier een sleutelwoord.

Herman Meijer

Dit essay is op verzoek van het college van B&W van Rotterdam geschreven. Het kader is Rotterdam revisited, tien jaar nadat de visitatiecommissie voor het grotestedenbeleid (waar Herman deel van was) een rapport over Rotterdam heeft uitgebracht.